高校章程16年難產(chǎn) 清華北大至今未定章程

　　教育部近日擬定《高校章程制定暫行辦法(草案稿)》(以下簡稱暫行辦法),并在高校內(nèi)部征求意見。據(jù)悉,該暫行辦法已歷經(jīng)幾次征求意見,有望今年9月出臺(tái)并實(shí)施。

　　章程可以說是高校的“憲法”,而制定章程早在1995年實(shí)施的教育法中就有明確要求,但是至今全國2000多所高校只有十幾所制定了章程,包括清華北大在內(nèi)的更多高校仍在起草、醞釀階段。

　　章程要經(jīng)教育主管部門核準(zhǔn)

　　“章程主要解決的是權(quán)力來源的問題。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安告訴《法制日報(bào)》記者,“高校能做什么,不能做什么,需要章程來回答。”

　　記者看到,暫行辦法規(guī)定,章程是高校依法實(shí)施自主管理的基本依據(jù)。高校應(yīng)當(dāng)依法、依章程規(guī)范學(xué)校的辦學(xué)活動(dòng)和管理行為,并接受監(jiān)督,制定內(nèi)部管理制度和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)。

　　章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自主管理的原則,健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的保障與監(jiān)督機(jī)制,反映和鞏固學(xué)校在辦學(xué)宗旨、發(fā)展定位、培養(yǎng)目標(biāo)等方面的特色。

　　暫行辦法還規(guī)定章程應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、合理精簡管理職能、促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部體制改革,體現(xiàn)和保護(hù)學(xué)校改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)與制度成果。

　　章程應(yīng)當(dāng)包含高等教育法規(guī)定事項(xiàng),如辦學(xué)宗旨、辦學(xué)規(guī)模、經(jīng)費(fèi)來源、內(nèi)部管理體制、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利義務(wù)。

　　在辦學(xué)自主權(quán)上,暫行辦法規(guī)定,章程應(yīng)當(dāng)規(guī)范以下事項(xiàng)的基本原則、決策程序與監(jiān)督機(jī)制,如開展教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)；設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)；制定招生方案、制定學(xué)校規(guī)劃以及設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)等可以自主決定的重大事項(xiàng)。章程還應(yīng)該規(guī)范和完善學(xué)校內(nèi)部決策機(jī)制,以及學(xué)術(shù)管理機(jī)制、民主管理機(jī)制。

　　此外,在制定上,章程還要經(jīng)過公開討論,要征求教職員工、學(xué)生以及有關(guān)各方的意見,并報(bào)送學(xué)校校長辦公會(huì)議或校務(wù)會(huì)討論,之后提交教職工代表大會(huì)審議,最后提交學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)審定。

　　地方政府舉辦的高校的章程由省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn),本科層次以上的高校章程核準(zhǔn)后,報(bào)教育部備案；教育部直屬高校的章程由教育部核準(zhǔn),其他中央部門所屬高校的章程經(jīng)主管部門同意后,報(bào)教育部核準(zhǔn)。

　　制定章程屬于法定義務(wù)

　　《法制日報(bào)》記者采訪中了解到,高校要制定自己的章程早在1995年9月1日起施行的教育法中就有明確要求。教育法第二十六條規(guī)定:“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),必須具備下列基本條件:有組織機(jī)構(gòu)和章程”；1999年1月1日實(shí)施的高等教育法第二十七條規(guī)定:“申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的,應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料:(三)章程”；并規(guī)定高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下事項(xiàng):辦學(xué)宗旨；辦學(xué)規(guī)模；學(xué)科門類的設(shè)置；教育形式；內(nèi)部管理體制；經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度；舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)等十項(xiàng)內(nèi)容。

　　此后,1999年教育部在其下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》中也規(guī)定:“各級(jí)各類學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識(shí),依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,盡快制定、完善學(xué)校章程,經(jīng)主管教育行政部門審核后,按章程依法自主辦學(xué)”；2007年教育部政策法規(guī)司曾發(fā)布《關(guān)于報(bào)送高等學(xué)校章程材料的通知》；2010年中共中央國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)第四十項(xiàng)在“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”部分更是明確指出,“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程,依照章程規(guī)定管理學(xué)校”。

　　清華北大至今未制定章程高校章程基本雷同

　　既然法律早有要求,為何各高校仍我行我素呢?

　　業(yè)內(nèi)人士分析,原因之一是按照法律規(guī)定,新設(shè)立的學(xué)校必須制定章程。不少高校并非近年來才成立的,有的已是百年老校,比如北大、清華。

　　據(jù)悉,北大清華幾年前就在醞釀制定章程,但幾經(jīng)修改仍未出臺(tái),原因是主管部門希望北大清華的章程能夠體現(xiàn)“國際一流大學(xué)”的特色,在董事會(huì)、理事會(huì)、學(xué)校內(nèi)部管理體制上做到精益求精。

　　而已經(jīng)制定章程的高校中,記者看到各個(gè)學(xué)校仍有差別。比如中國政法大學(xué)和吉林大學(xué)的章程中都明確了實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、確立了學(xué)校對學(xué)院的管理模式,明晰了學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系以及學(xué)校教職員工和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)。

　　同時(shí),兩校又有所創(chuàng)新。比如吉林大學(xué)規(guī)定設(shè)立了校長辦公會(huì)議,作為校長行政首長負(fù)責(zé)制的補(bǔ)充和完善；規(guī)定學(xué)院一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)依照學(xué)術(shù)委員會(huì)章程獨(dú)立行使學(xué)術(shù)權(quán)力,院長不得擔(dān)任學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席。

　　中國政法大學(xué)章程規(guī)定,學(xué)院設(shè)立教授委員會(huì)。學(xué)院教授委員會(huì)原則上由教授組成,根據(jù)學(xué)校授權(quán)和學(xué)院教授委員會(huì)章程行使專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)、教師聘任、學(xué)術(shù)評(píng)議、學(xué)位評(píng)定、教學(xué)指導(dǎo)等事項(xiàng)的審議、評(píng)定職能。

　　兩所學(xué)校還都規(guī)定了校務(wù)委員會(huì),這是高教法所沒有規(guī)定的。對學(xué)術(shù)委員會(huì),兩校的章程也都增加了審議教師職務(wù)資格、受理學(xué)術(shù)爭議等幾項(xiàng)高教法沒有的內(nèi)容,賦予了學(xué)術(shù)委員會(huì)更充分的權(quán)力。

　　但業(yè)內(nèi)人士表示,總體而言,學(xué)校的章程能夠結(jié)合自身實(shí)際對法定內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定并不多,形式與內(nèi)容上存在“千校一面”的狀況。學(xué)校決策機(jī)制的規(guī)定基本雷同,絕大多數(shù)公辦高校章程對學(xué)校其他法定機(jī)構(gòu)或民主決策機(jī)制規(guī)范不足,在學(xué)校內(nèi)部管理體制上主要側(cè)重校內(nèi)行政管理體制,只有少數(shù)學(xué)校明確了學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制。

　　體制不革新章程作用有限

　　新聞分析

　　許多人認(rèn)為高校有沒有章程一樣運(yùn)行,那么,為何多部法律要求高校制定章程呢?

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂告訴記者:“章程是高校設(shè)立、運(yùn)行、發(fā)展合法性的前提。高校的辦學(xué)理念、發(fā)展目標(biāo)、權(quán)力結(jié)構(gòu)等都需要章程來明確。大學(xué)更多的是強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由,要保留學(xué)術(shù)地位和尊嚴(yán),不能因政府投資而被操控,管辦要分離、政事也要分離。缺失章程,大學(xué)依法自主辦學(xué)權(quán)也就無法真正落實(shí)。”

　　他認(rèn)為章程應(yīng)該明確學(xué)校與舉辦者之間的關(guān)系,明確學(xué)術(shù)自由、要教授治校；要尊重學(xué)術(shù)規(guī)律,不能由行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)專業(yè)判斷。制定章程的目的是“依法治教、依法治校”,將學(xué)校納入法治的軌道。

　　中國政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為,章程首先要解決內(nèi)部治理的問題。如黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制中,校長與黨委的關(guān)系、校長行政權(quán)力與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系、教職工代表大會(huì)的民主權(quán)力、捐資助學(xué)中校外人士如何參與治理等,要規(guī)范學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力整合和外部治理的搭建問題；二是權(quán)利義務(wù)的匹配問題,如教職工和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)等。

　　雖然目前不少高校正在制定章程,但王敬波認(rèn)為,這些高校都試圖解決上述問題,但各高校的章程基本雷同,并未真正發(fā)揮作用。

　　“束之高閣”的原因一是外部治理環(huán)境。政府與學(xué)校的關(guān)系沒有厘清。學(xué)校在經(jīng)費(fèi)和人事任命上都高度依附政府,政府習(xí)慣于用行政管理的模式發(fā)號(hào)施令,學(xué)校沒有獨(dú)立法人的地位,這種管理模式下章程沒有獨(dú)立的空間。二是內(nèi)部民主治理結(jié)構(gòu)尚未建立起來。校長負(fù)責(zé)制是首長負(fù)責(zé)制的翻版,教職工代表大會(huì)民主治理的作用難以發(fā)揮。三是社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)參與的作用有限。目前很少有學(xué)校建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì),社會(huì)也沒有參與監(jiān)督和管理的途徑。按照教育發(fā)展綱要規(guī)定,高校今后要進(jìn)一步簡政放權(quán),但是若內(nèi)外治理環(huán)境不改變,高校治理仍然可能陷入“一放就亂、一亂就死”的境地。