從“群眾路線”到“制度問責(zé)”

　　5月22日中共中央政治局召開會議，審議并通過了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。會議認(rèn)為，堅(jiān)持嚴(yán)格要求、實(shí)事求是、權(quán)責(zé)一致、懲教結(jié)合的原則，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，有利于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識和大局意識，促進(jìn)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，是在新的歷史條件下對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)——群眾路線的繼承和發(fā)展，而且為貫徹落實(shí)群眾路線提供了可行性的制度安排。

　　“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線雖然被視為“黨的根本的政治路線”和“根本的組織路線”，但從黨的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，到目前為止，很大程度上仍局限于領(lǐng)導(dǎo)者的一種工作作風(fēng)，缺乏制度的和程序性的保障措施。群眾路線是否得到執(zhí)行以及執(zhí)行的程度如何，并不取決于群眾，而取決于領(lǐng)導(dǎo)。雖然就傳統(tǒng)而言共產(chǎn)黨員聯(lián)系群眾的方式是多樣的，如調(diào)查研究、蹲點(diǎn)、傾聽群眾意見等，但就一個(gè)黨員或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾更多地取決于他個(gè)人的民主作風(fēng)而非制度。

　　由于群眾路線的施行水準(zhǔn)主要取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)和水平，因此領(lǐng)導(dǎo)對形勢的判斷、對群眾意愿的了解、對政策目標(biāo)的熱情、對政策不同意見者的看法等，都會以不同的方式影響所做出的決策的質(zhì)量，故實(shí)行群眾路線并不能保證領(lǐng)導(dǎo)者能夠真正反映群眾的利益和意愿，出現(xiàn)命令主義(或尾巴主義)仍是一種經(jīng)常性的結(jié)果。另一方面，一旦做出錯(cuò)誤的決策，群眾路線本身也沒有立即糾偏的機(jī)制，一定要等到出現(xiàn)系統(tǒng)性誤差時(shí)，才能得到反饋，再進(jìn)行糾正，而此時(shí)苦果已經(jīng)釀成。在特定的政治環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)人將自己的意志冠以群眾的名義來強(qiáng)迫實(shí)施，群眾路線中常采用的方法——群眾運(yùn)動(dòng)，變成運(yùn)動(dòng)群眾。因此，群眾路線的作風(fēng)需要經(jīng)常提倡(因?yàn)槭聦?shí)上它不斷地被破壞和放棄)，錯(cuò)誤需要不斷地糾正。這說明停留在工作作風(fēng)層次的群眾路線是不夠的，必須從制度上解決與群眾的聯(lián)系問題。自2003年“非典”危機(jī)中首開“問責(zé)”先河以來，南京、長沙、重慶、廣州等一些地方政府陸續(xù)出臺了行政問責(zé)的辦法、規(guī)定，問責(zé)制度成為促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履行職責(zé)、真正對人民負(fù)責(zé)、注意密切干群關(guān)系的重要舉措。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，必然會給黨政官員形成一種外在的壓力，促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺自愿地執(zhí)行黨的群眾路線，積極關(guān)注群眾的想法和態(tài)度，在政策的制定和執(zhí)行過程中認(rèn)真對待群眾的意見和要求。只有這樣，才能真正做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償”，群眾的滿意度才能提高，黨的政治基礎(chǔ)才能牢固。從這個(gè)意義上說，問責(zé)制應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)公民政治參與的契機(jī)與制度平臺，公民參與程度，以及在此基礎(chǔ)上的政治透明化和政治制度化，是完善問責(zé)制的重要發(fā)展方向。

　　構(gòu)建自下而上的公民問責(zé)制度，必須通過制度保證公民問責(zé)的基本權(quán)利和獎(jiǎng)勵(lì)公民問責(zé)的行為，進(jìn)一步肯定公民問責(zé)的合法性。

　　首先，要通過立法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為公民問責(zé)提供法律上的保護(hù)、輿論上的支持、人身上的保護(hù)。必須大力推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的透明化進(jìn)程，特別是與公民利益密切相關(guān)的要全面實(shí)行決策和執(zhí)行信息公開，把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下。

　　其次，要通過制度化的手段，增加和完善公民問責(zé)的途徑和方式。在政府決策中尤其是有關(guān)公民切身利益的決策中必須進(jìn)行公民聽證制度，這是公民問責(zé)中的事前問責(zé);公民和公民組織可以定期對政府對政策執(zhí)行情況進(jìn)行質(zhì)詢，對政府官員的違法行為和不作為行為進(jìn)行問責(zé)，這是公民問責(zé)的事中問責(zé);公民可以通過行政訴訟和公益性訴訟的方式對政府和政府官員進(jìn)行問責(zé)，要求其承擔(dān)責(zé)任或給予賠償，這是公民問責(zé)中的事后問責(zé)。

　　再次，建立公民問責(zé)的激勵(lì)機(jī)制，對公民問責(zé)進(jìn)行精神上和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。比如在行政公益訴訟中，公民經(jīng)常要為此花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，因此應(yīng)該給予勝訴的原告一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)，這既是對原告付出的必要補(bǔ)償，通常也能鼓勵(lì)更多的公民問責(zé)。

　　總之，中共中央政治局審議并通過《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著中國責(zé)任政府和法治政府的建設(shè)，正逐步走向規(guī)范化、制度化。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增強(qiáng)密切聯(lián)系群眾的主動(dòng)性，以對黨和國家高度負(fù)責(zé)的精神，履行好黨和人民賦予的職責(zé)。