行政性資產(chǎn)管理體制改革探析

　　行政性資產(chǎn)屬于公共資產(chǎn)的范疇,是行政單位提供公共服務(wù)所必需的物質(zhì)載體,但對于此類資產(chǎn)的管理長期以來一直處于職責(zé)不清、體制不明的狀況,因此行政性資產(chǎn)管理首先得理清理論上的幾個問題。

　　一、我國特殊的行政體制

　　我國幅員遼闊,人口眾多,長期的歷史沿襲并為了便于管理,實(shí)行五級分層的管理體制,即中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)級政府,并設(shè)立本級立法機(jī)關(guān)人民代表大會,并按照多黨政治協(xié)商制度,成立黨的機(jī)關(guān)和政治協(xié)商委員,統(tǒng)一按照國家行政制度管理,而其工作人員也是按公務(wù)員制度管理。這種特殊而復(fù)雜的政治體制是世界上其他國家所沒有的,國際上通行把政黨和各種社會團(tuán)體作為非盈利組織管理,而非國家的某個行政機(jī)關(guān),因此這些組織的經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)多是由成員的會費(fèi)形成,而非財(cái)政撥款補(bǔ)償,所以在體制和經(jīng)濟(jì)上是獨(dú)立于國家行政機(jī)關(guān)和國家財(cái)政的。

　　我國特殊的行政體制長期以來形成了中共中央、政府機(jī)構(gòu)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)的配套班子,一級政府就有一套這樣的領(lǐng)導(dǎo)班子,班子內(nèi)各個系統(tǒng)之間的相互關(guān)系也確立了機(jī)構(gòu)對于各自資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)。因此,行政體制的特點(diǎn)決定了,行政性資產(chǎn)的管理不能忽略這些特點(diǎn),也不能忽視既定的產(chǎn)權(quán)而盲目借鑒國外行政性國有資產(chǎn)管理的模式對我國行政資產(chǎn)管理體制進(jìn)行粗放型的改革。

　　二、國際上對行政性資產(chǎn)管理體制的選擇

　　1.行政性資產(chǎn)的內(nèi)容。美國和加拿大政府資產(chǎn)包括一般公共資產(chǎn)和遺產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。一般政府資產(chǎn)的界定比較簡單,僅包括政府辦公大樓等房產(chǎn)和車輛。遺產(chǎn)財(cái)產(chǎn)又包括收集類遺產(chǎn)如圖書館、檔案館、博物館等,文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)如山川、河流、野生動植物等。德國政府資產(chǎn)又稱為公共資產(chǎn),泛指由政府投資形成的資產(chǎn),包括政府辦公大樓、車輛、辦公土地及其他建筑物和設(shè)施等和公路、森林、土地等公共資源。澳大利亞的政府資產(chǎn)包括政府運(yùn)作資產(chǎn)、政府資源、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等。政府運(yùn)作資產(chǎn)包括政府辦公樓、公務(wù)員宿舍,政府資源包括森林、土地、河流等,基礎(chǔ)設(shè)施包括公園、道路、水電氣等,公共服務(wù)設(shè)施包括學(xué)校、警察局、醫(yī)院等。

　　日韓兩國把政府資產(chǎn)主要劃分為行政資產(chǎn)和其他資產(chǎn),其中日本的行政資產(chǎn)包括公用資產(chǎn)、公共資產(chǎn)、皇家資產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)。公用資產(chǎn)包括政府辦公大樓、國立學(xué)校、國立醫(yī)院、公務(wù)員宿舍以及附帶設(shè)施和土地。公共資產(chǎn)指的是用于公共目的的財(cái)產(chǎn),包括公園、公路等公共設(shè)施和森林、河流等公共資源。

　　就我國定義的行政資產(chǎn)概念而言,日韓式公用資產(chǎn)即外延最廣,包括了政府辦公的公用資產(chǎn)、國立醫(yī)院及學(xué)校,而美加兩國政府行政資產(chǎn)的范圍最窄,無公務(wù)員宿舍,只含辦公用資產(chǎn)。但是就政府資產(chǎn)的外延來看,日韓兩國的概念外延最廣,包括了所有涉及國家利益的資產(chǎn)。澳大利亞地方政府資產(chǎn)相對于日韓兩國只是未包括國有企業(yè),這與該國市場經(jīng)濟(jì)的國家職能是相對應(yīng)的。而美加德三國政府資產(chǎn)的界定比較相似。

　　2.行政性資產(chǎn)的管理體制。由于美國、加拿大市場化的程度較高,加之這些國家扁平式的管理結(jié)構(gòu),它們傾向于在財(cái)政部門外部設(shè)立一個獨(dú)立于財(cái)政的職能管理機(jī)構(gòu),集中性地、用付費(fèi)式的市場化管理手段統(tǒng)一采購、配置、調(diào)配、處置政府行政性資產(chǎn)。因此國內(nèi)的一些學(xué)者和實(shí)踐者比較欣賞政府行政性資產(chǎn)管理職能劃分到獨(dú)立的統(tǒng)一職能機(jī)構(gòu),實(shí)行市場化運(yùn)作的這種體制。

　　但是我們不能只窺一斑因而得見全豹,國際上行政資產(chǎn)管理體制并非單一而雷同的。財(cái)政部以及其他機(jī)構(gòu)組織的政府資產(chǎn)管理考察團(tuán),在歐洲、亞洲、美加都進(jìn)行過實(shí)地考察,形成詳細(xì)的考察報(bào)告,并對我國政府行政資產(chǎn)的管理提出了建設(shè)性建議。報(bào)告表明,日本韓國財(cái)政部門在政府行政性資產(chǎn)管理中擔(dān)負(fù)綜合性管理的職能,財(cái)政部門在政府資產(chǎn)管理中的權(quán)力和責(zé)任都很大。德國和澳大利亞雖然成立了聯(lián)邦資產(chǎn)管理局,并在全國設(shè)立分支機(jī)構(gòu)管理分散在全國的國有行政資產(chǎn),但是財(cái)政除了預(yù)算上的管理外,對于政府國有行政資產(chǎn)還保有一定的控制權(quán)。

　　因此我們不能武斷地認(rèn)為世界上大多數(shù)國家是設(shè)立獨(dú)立的資產(chǎn)管理職能機(jī)構(gòu)管理,也不能斷定大多數(shù)國家實(shí)行由財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)下的資產(chǎn)管理模式,即使清楚地了解實(shí)行獨(dú)立統(tǒng)一職能機(jī)構(gòu)體制的國家,實(shí)行財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的體制國家的確切數(shù)目,我們也不能斷定它們的模式和體制就是適用于我們國家,就選用該種體制,畢竟中國的情況太復(fù)雜,也有可能需要理論研究者和實(shí)踐工作者探索出適合中國的有效率的行政資產(chǎn)管理體制。

　　三、行政資產(chǎn)完全集中統(tǒng)一管理改革的成本

　　如果對行政資產(chǎn)目前的管理狀況進(jìn)行大刀闊斧的改革,那就是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷需要用國家的權(quán)力解決當(dāng)期制度變革的問題,必須進(jìn)行制度變革的成本和收益的權(quán)衡。而與強(qiáng)制性制度變遷不同的是,誘致性制度變遷是一種自然漸進(jìn)的過程,是社會發(fā)展的規(guī)律自然發(fā)展和要求的結(jié)果。目前的情況下,如果設(shè)立集中統(tǒng)一職能化管理機(jī)構(gòu),實(shí)行完全統(tǒng)一的“一刀切”式管理只會增加改革的成本。

　　1.目前就實(shí)行完全統(tǒng)一的職能化管理,易激起改革的抵制力量。行政資產(chǎn)畢竟是多年形成的,而且各個部門也管理了多年,這其中不可避免地涉及到部門利益。如果冒進(jìn)地將行政性資產(chǎn)通通收歸某個集中統(tǒng)一的職能管理機(jī)構(gòu)管理,必定會觸犯部門利益,激起部門對改革的抵制,加大改革的難度。

　　2.法律建設(shè)尚未跟上的情況下,完全統(tǒng)一的職能化管理只會加大以后改革的法制成本。從法理角度講,行政事業(yè)單位皆為非企業(yè)法人,也擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),即便是國家財(cái)政投入資金形成的財(cái)產(chǎn),財(cái)政也不能隨便剝奪其財(cái)產(chǎn)權(quán),更何況另外成立的部門。在法律沒有授權(quán)的情況下,非企業(yè)法人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)也是不可侵犯的。如果法律還沒有健全,制度還不完善,進(jìn)行行政性資產(chǎn)管理的完全集中管理只會減少法律的威懾性,加大法制建設(shè)的成本,加大下一步改革的成本。

　　3.目前實(shí)行完全統(tǒng)一的職能化管理會增加改革的協(xié)調(diào)成本。我們已知國家的行政單位并非僅僅是政府各個行政辦公機(jī)關(guān),還包括黨委、人大、政協(xié),每個部門都有自己的管理機(jī)制以及資產(chǎn)形成的不同情況,而每一部門的管理者在資產(chǎn)基礎(chǔ)管理、配置、調(diào)配等方面都擁有得天獨(dú)厚的信息優(yōu)勢和管理人才優(yōu)勢。如果現(xiàn)在就推行完全統(tǒng)一的職能化管理,必須先設(shè)立不涉及部門利益的職能化管理的專門機(jī)構(gòu),除了人員、辦公經(jīng)費(fèi),這其中還必然涉及到新的部門與四大行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的問題,在目前各個行政機(jī)構(gòu)本身還不能摸清資產(chǎn)的具體管理狀況下,資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、接受、登記、核查等工作都將是無本之木、無源之水的事情。

　　四、對于行政性資產(chǎn)管理的幾點(diǎn)設(shè)想

　　1.維持現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上進(jìn)行改革調(diào)整。以中央行政性資產(chǎn)管理的體制來講,早已形成了財(cái)政部與四大管理局(國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、人大機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、政協(xié)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局)和垂直管理單位資產(chǎn)管理部門之間預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的關(guān)系,基本維持現(xiàn)有管理格局,承認(rèn)管理局既有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán),使其先在部門內(nèi)部協(xié)調(diào)好利益關(guān)系,再利用已有的格局形成新格局,即四大管理局和垂管單位資產(chǎn)管理部門繼續(xù)行使自己所屬單位的資產(chǎn)管理職能,但由財(cái)政部建立健全相關(guān)規(guī)章制度,并進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。地方上的行政性資產(chǎn)管理同樣面臨利益格局的調(diào)整問題,漸進(jìn)式的改革可以減少改革的阻力,降低改革成本,同時也有利于收集資產(chǎn)管理的歷史信息,摸清資產(chǎn)管理的現(xiàn)有狀況。

　　2.加強(qiáng)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作。行政性資產(chǎn)管理內(nèi)容包括:產(chǎn)權(quán)登記、界定、變動和糾紛的調(diào)處、資產(chǎn)的使用、處置、評估、統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度和監(jiān)督,向同級財(cái)政部門通報(bào)情況等。資產(chǎn)基礎(chǔ)工作做得不好,會造成單位家底不清、產(chǎn)權(quán)不明、管理不善等,這是造成行政性資產(chǎn)流失的一個重要原因,也是產(chǎn)生腐敗的一個重要原因,同時也是衡量一個單位工作成績好壞的重要標(biāo)志。加強(qiáng)資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理工作,是各級行政單位工作開展、全社會的正常運(yùn)行的有力保證。

　　3.盡快出臺行政性資產(chǎn)的法律和相關(guān)的管理辦法。行政性資產(chǎn)本屬于國有資產(chǎn)大類別,但是人們更多地重視經(jīng)營性的國有資產(chǎn),而忽視非經(jīng)營性的國有資產(chǎn),因此行政性資產(chǎn)包括事業(yè)性資產(chǎn)的管理缺乏較高層次的法律來確定模式和方式,也就造成了行政事業(yè)資產(chǎn)管理的法律手段薄弱的情況。另外,舊的行政性資產(chǎn)管理方法有關(guān)的規(guī)定早已不適應(yīng)現(xiàn)今的標(biāo)準(zhǔn),同時一些條文對于資產(chǎn)管理的具體規(guī)定描述很模糊,不利于具體執(zhí)行行政性資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理,也不利于地方政府根據(jù)中央的辦法制定具有可操作性的實(shí)施辦法。因此,有必要盡快出臺行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的法律,提升行政性資產(chǎn)管理的法律層次,配套以行政性資產(chǎn)管理的實(shí)施辦法,從制度上保證行政性資產(chǎn)管理改革的順利進(jìn)行。