新中國之政務(wù)院與國務(wù)院的異同

來源：網(wǎng)絡(luò)資源 2009-08-27 10:22:10

　　在共和國歷史上，政務(wù)院作為一個重要國家機(jī)關(guān)，對新中國政權(quán)的鞏固、國家政權(quán)機(jī)關(guān)和地方人民政權(quán)的建立健全、國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展等都起了重大作用。

　　一、政務(wù)院是如何組建的

　　1949年9月22日，董必武在《中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》中，對政務(wù)院名稱的由來作了說明：“關(guān)于政務(wù)院的名稱，原來有人主張用國務(wù)院，但國務(wù)院包括軍事，不太合適;有人主張用行政委員會，但中央人民政府委員會是委員會，最高行政機(jī)關(guān)下還有指導(dǎo)性的委員會一級，其下還有各種委員會，這樣名稱容易混淆。至于部長會議或部、會長會議也不合乎我們的實際，在我們的最高行政機(jī)關(guān)中，部長不一定是政務(wù)委員。所以最后仍采用了政務(wù)院的名稱。”

　　由此可見，政務(wù)院名稱的確立是由當(dāng)時的形勢決定的。采用政務(wù)院而不用其他名稱，原因有三：一是由其權(quán)限決定的，它不包括軍事，即所屬機(jī)構(gòu)中不含國防部。因為新中國成立之初，戰(zhàn)爭仍在繼續(xù)，軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于人民革命軍事委員會。二是為了使概念清楚，不致混淆。三是有不屬于政務(wù)院組成人員的人在政務(wù)院兼職的情況。一些部長或主任委員在政務(wù)院屬于兼職，但他們卻不是政務(wù)委員，不屬于政務(wù)院組成人員。

　　1949年10月1日，中央人民政府委員會一致決議，任命周恩來為中央人民政府政務(wù)院總理兼外交部部長。1949年9月，全國政協(xié)第一次全體會議通過的《中央人民政府組織法》對于政務(wù)院所要設(shè)立的機(jī)構(gòu)雖然已經(jīng)規(guī)定，但如何組建，所需領(lǐng)導(dǎo)干部如何配備，大量的工作人員又從哪里來，都沒有現(xiàn)成的答案。為此，周恩來做了大量的工作。經(jīng)過周密考慮，廣泛征求意見，并同中央和毛澤東研究，決定把1948年成立的華北人民政府撤銷，將其所有機(jī)構(gòu)、人員，作為政務(wù)院及所屬各部門建立工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。與此同時，通過研究、協(xié)商和動員，周恩來提出了政務(wù)院組成人員及所屬各委、部、會、院、署、行的主要負(fù)責(zé)人名單，呈請1949年10月19日的中央人民政府委員會第三次會議通過。經(jīng)過精心籌建和充分準(zhǔn)備，1949年10月21日，政務(wù)院宣布正式成立。11月1日，政務(wù)院開始對外辦公。

　　二、政務(wù)院的地位與人員構(gòu)成

　　《中央人民政府組織法》對政務(wù)院的地位進(jìn)行了說明。按其規(guī)定，中央人民政府是最高國家行政機(jī)關(guān)，而政務(wù)院只是隸屬于中央人民政府的“國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)”。由中央人民政府委員會會議產(chǎn)生的政務(wù)院權(quán)力相對較小，很多職能類似于當(dāng)今的國務(wù)院，但當(dāng)時的政務(wù)院自己不能單獨代表中央人民政府。更為重要的是，政務(wù)院要接受中央人民政府委員會的領(lǐng)導(dǎo)，并對中央人民政府委員會負(fù)責(zé)并報告工作。中央人民政府委員會休會期間，要對中央人民政府主席負(fù)責(zé)并報告工作。

　　通過以上分析，可以看出中央人民政府委員會不但具有最高的立法權(quán)，還有重大的行政權(quán)，是立法兼行政機(jī)構(gòu)。政務(wù)院則擁有中央人民政府委員會以外的行政權(quán)，二者之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。雖然兩者性質(zhì)不同，地位不同，但都同時具有行政職能，這并不是機(jī)制的重復(fù)，而是由于當(dāng)時新生的人民政權(quán)剛建立，新的政治制度的建設(shè)剛剛起步，這一特殊的環(huán)境和條件決定的。

　　政務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置借鑒了蘇聯(lián)的模式。下設(shè)外交、內(nèi)政等30個委、部、會、院、署、行。此外還設(shè)立政治法律、財政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察(分別簡稱政法、財經(jīng)、文教、監(jiān)察)四個委員會，以便協(xié)助政務(wù)院，聯(lián)系和指導(dǎo)與其工作有關(guān)的部、委、院、署、行的工作。也就是說“各部門的工作是受雙重領(lǐng)導(dǎo)，一方面受政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又受其所隸屬的指導(dǎo)委員會的領(lǐng)導(dǎo)”。

　　三、政務(wù)院有哪些特點

　　1、組成人員來源多元化。周恩來講到干部來源時說：政府草創(chuàng)之始，需要很多干部。人才的來源，一是長期參加革命工作的解放區(qū)干部，二是原國民黨政府中的工作人員，三是社會上被埋沒的知識分子和新教育出來的青年學(xué)生。干部來源的多元化，一是由當(dāng)時人才缺乏的實際決定的;二是不問出身，廣泛延攬人才，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的寬闊胸懷與民主作風(fēng)。

　　在進(jìn)駐北平途中，毛澤東就對周恩來說：對作過貢獻(xiàn)的各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)該在政府里安排職務(wù)，政務(wù)院是一個民主聯(lián)合政府，必須安排黨外民主人士擔(dān)任各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因而，在政務(wù)院任職的民主人士較多。政務(wù)院總理為周恩來，4個副總理中民主黨派和無黨派人士占一半;政務(wù)院各個部委正職領(lǐng)導(dǎo)人中，民主黨派和無黨派人士占44%。共產(chǎn)黨真正對民主的實踐和對民主黨派的真誠，使民主人士深受感動，從而使他們踴躍參政。黃炎培就是其中的典型代表。

　　2、有交叉任職兼職現(xiàn)象。政務(wù)院中交叉任職兼職現(xiàn)象較為普遍。很多部長和主任委員本身不是政務(wù)委員，也就是說他們不屬于政務(wù)院組成人員，卻兼有政務(wù)院的職務(wù)。還有一身兼數(shù)職的情況，如政務(wù)院總理周恩來同時兼任外交部部長，政務(wù)院副總理陳云同時兼任財經(jīng)委員會主任和重工業(yè)部部長，政務(wù)委員曾山同時兼任紡織工業(yè)部部長、商業(yè)部部長等。

　　3、具有過渡性和相對不固定性。新中國成立的最初幾年，國家面臨著除舊布新、百廢待舉的任務(wù)，工作重心轉(zhuǎn)移快。為了適應(yīng)這種形勢，政務(wù)院的部門及職能相應(yīng)就根據(jù)黨的任務(wù)和國家形勢作過多次調(diào)整。正如 1949年董必武在全國政協(xié)第一次全體會議上作的報告中所說：“我們在草案第二十二條中所定，中央人民政府委員會對于政務(wù)院的各委、部、會、院、署、行于必要時得決議增加、減少或合并之。有了這樣的彈性條文，政府便好辦事了。”可見，這是從當(dāng)時國家轉(zhuǎn)型的需要出發(fā)的。

　　為了迎接即將到來的大規(guī)模的有計劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)中央人民政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1952年11月，在中央人民政府之下，增設(shè)了國家計劃委員會，這是與政務(wù)院平行的機(jī)構(gòu)。國家計劃委員會的負(fù)責(zé)人稱主席。高崗就曾是計委主席。

　　國家計劃委員會成立后，重工業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部等13部劃歸其領(lǐng)導(dǎo)。這樣，國家計劃委員會就在領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的許多重要方面取代了政務(wù)院。當(dāng)時國家計劃委員會還有“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”之稱。

　　國務(wù)院時期，一改國家計劃委員會作為中央人民政府中與政務(wù)院平行的機(jī)構(gòu)的地位和作為“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”的作用，而是把它列為國務(wù)院下屬的一個職能機(jī)構(gòu)(組成部門)，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)綜合管理國民經(jīng)濟(jì)計劃工作和對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)職能部門。政務(wù)院的過渡性和相對不固定性是由國家最初幾年的形勢決定的。政務(wù)院機(jī)構(gòu)的增設(shè)與調(diào)整，對于社會的各種改革和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，對于保證國家“一五”計劃的順利實行，都起了重大作用。

　　四、政務(wù)院的功能

　　1、除舊布新。面對新中國剛剛成立的復(fù)雜形勢，政務(wù)院在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，運籌帷幄，實行了一系列除舊布新的重大舉措。首先，建立健全地方人民政權(quán)，從1949年底，通過幾年的努力，到1954年，政務(wù)院順利完成了建立健全全國各級政權(quán)機(jī)關(guān)、調(diào)整地方建制、接收改造國民黨舊機(jī)關(guān)的多項復(fù)雜任務(wù)，從而使全國各級政權(quán)組織走上正軌。另外，還滌蕩舊社會的污泥濁水，領(lǐng)導(dǎo)組織鎮(zhèn)壓反革命，支持抗美援朝戰(zhàn)爭。

　　2、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和建設(shè)。為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和建設(shè)新中國，政務(wù)院實施了一系列震撼人心的措施和行動。解放初期，上海不法資本家投機(jī)倒把，囤積居奇，哄抬物價，造成市場混亂，社會動蕩。為粉碎其對人民政權(quán)的猖狂進(jìn)攻，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)秩序和人心。1950年至1952年三年間，政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)廣大翻身農(nóng)民順利完成了復(fù)雜的土地改革，使廣大農(nóng)民獲得了世代夢寐以求的土地，翻身做了農(nóng)村的主人，從而大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。變水患為水利，對一些水害比較嚴(yán)重的江河，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河，進(jìn)行了全流域的根本治理，修建了荊江分洪工程等。這些工程的浩大，在歷史上是少見的。

　　3、制定“一五”計劃，建立新中國的工業(yè)體系。從1951年起，政務(wù)院便開始根據(jù)中國當(dāng)時的國情編制“一五”計劃，計劃的編制和提出對以后的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了重要指導(dǎo)作用。在大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，中國在蘇聯(lián)的幫助下建立了自己獨立的工業(yè)體系。“一五”計劃完成時建成的大型工業(yè)項目，大都是政務(wù)院時期創(chuàng)建或籌劃的。

　　五、政務(wù)院與國務(wù)院的區(qū)別

　　1954年9月，政務(wù)院被國務(wù)院取代，政務(wù)院歷經(jīng)多次改革和完善，一直沿用至今。

　　1、地位不同。國務(wù)院是中央人民政府，是最高國家行政機(jī)關(guān)。政務(wù)院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一個組成部分，雖然是最主要的一個組成部分，但它本身并不是、也不能夠成為中央人民政府。政務(wù)院只是國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。由此可見，政務(wù)院與國務(wù)院的地位是不同的，這是兩者最根本的差別。

　　2、組成不同。政務(wù)院與國務(wù)院的組成人員也是有差別的。這種差別，并不僅僅表現(xiàn)在組成人員人數(shù)的多寡上。政務(wù)院是由總理、副總理若干人、秘書長和政務(wù)委員若干人組成。政務(wù)委員得兼任各委員會主任及各部部長。不是政務(wù)委員的主任委員、部長及署長、行長都不是政務(wù)院的組成人員。國務(wù)院是由總理、副總理若干人和各部部長、各委員會主任、秘書長組成。1982年《憲法》和《國務(wù)院組織法》在國務(wù)院組成人員中又增加了國務(wù)委員若干人和審計長，并恢復(fù)秘書長為國務(wù)院組成人員。兩者的區(qū)別是：政務(wù)院職能機(jī)構(gòu)的委、部、會、院、署、行的負(fù)責(zé)人不一定是政務(wù)院的組成人員，而國務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)的委、部、署、行的負(fù)責(zé)人都是國務(wù)院的組成人員。

　　3、某些職權(quán)及機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。由于政務(wù)院與國務(wù)院的地位不同，因此兩者的職權(quán)是有差異的。新中國成立以來制定的各部憲法，都明確規(guī)定：國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作”，這項規(guī)定非常明確地表明，國務(wù)院與各部、各委員會之間的層次及關(guān)系是上級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，突出地體現(xiàn)了國務(wù)院作為最高國家行政機(jī)關(guān)的地位。政務(wù)院則不同�！吨醒肴嗣裾M織法》規(guī)定：政務(wù)院“聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)各委、部、會、院、署、行及所屬其他機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，內(nèi)部組織和一般工作”。

　　1954年，中國進(jìn)入全面建設(shè)時期，各地政權(quán)組織已經(jīng)建立健全，國家各項事務(wù)正在走向正軌和穩(wěn)定。普選產(chǎn)生了全國人民代表大會，頒布了《憲法》和《國務(wù)院組織法》。根據(jù)憲法規(guī)定，政務(wù)院改稱國務(wù)院。國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會負(fù)責(zé)，并在全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督下，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國的行政事務(wù)。

　　由于國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院在所屬機(jī)構(gòu)中設(shè)立了國防部�！秶鴦�(wù)院組織法》對原政務(wù)院時期所設(shè)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大的調(diào)整，撤銷了政法、財經(jīng)、文教、監(jiān)察4個委員會，在國務(wù)院設(shè)置8個辦公室、1個秘書廳協(xié)助總理分掌各部工作，設(shè)置了主辦專門業(yè)務(wù)的20個直屬機(jī)構(gòu)，35個職能機(jī)構(gòu)。共計64個工作部門，其中經(jīng)濟(jì)部門增設(shè)到35個。

　　經(jīng)過調(diào)整，國務(wù)院由職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)三大塊組成的組織結(jié)構(gòu)基本上穩(wěn)定下來。從此之后，中國國家的政治制度和國家機(jī)關(guān)的設(shè)置、建設(shè)逐步走上了正軌，為新中國六十年的發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　(作者單位：首都師范大學(xué)政法學(xué)院)

　　相關(guān)鏈接

　　新中國政務(wù)院組成人員名單(1949.10-1954.09)

　　總理：周恩來(1949年10月1日中央人民政府委員會第一次會議任命)

　　副總理：董必武陳云郭沫若黃炎培鄧小平(1952年8月中央人民政府委員會第十七次會議通過任命)

　　政務(wù)委員：譚平山謝覺哉羅瑞卿薄一波曾山滕代遠(yuǎn) 章伯鈞李立三馬敘倫陳劭先王昆侖羅隆基章乃器邵力子黃紹竑李富春(1950年4月中央人民政府委員會第六次會議通過任命)

　　秘書長：李維漢(1949年10月中央人民政府委員會第三次會議通過任命)

　　習(xí)仲勛(1953年9月中央人民政府委員會第二十八次會議通過任命，同時免去李維漢秘書長職務(wù))

　　國家計劃委員會主席：高崗(國家計劃委員會1952年11月成立)

　　政務(wù)院政治法律委員會主任：董必武

　　政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會主任：陳云

　　政務(wù)院文化教育委員會主任：郭沫若