關于我國危機銀行救助重組的法學思考

　　巴塞爾銀行監(jiān)管委員會指出:“那些不再符合監(jiān)管要求的機構迅速和有序退出是有效金融系統(tǒng)的必要組成部分,監(jiān)管當局應負責或協(xié)助這些機構有序地退出。”①然而,“多米諾”效應時刻威脅著銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和經(jīng)濟的安全。因此相對于破產(chǎn)清算對投資者利益保護的最后一次法律救濟來說,救助重組則是利益保護的最后一次努力。“保全銀行的運營基礎,在保護存款人利益的同時,對社會來講也避免了一場金融服務業(yè)的恐慌,因此機構重組通常被認為是一種較為優(yōu)選的處理方法。”[1]

　　一、“危機銀行機構重組”的法學界定

　　經(jīng)濟學中的“銀行重組”是一個很復雜的系統(tǒng)工程。從法律角度看銀行重組有兩種:一種是健康銀行之間為追求規(guī)模經(jīng)濟和效益而進行的重組,主要由市場主導,按公司法和合同法的程序進行;另一種則成為對危機銀行的救濟手段。是指為了維護或恢復銀行的信用,消除或者緩解對第三方利益的影響,化解金融風險,以完善銀行企業(yè)制度目標,在銀行業(yè)監(jiān)管機構的干預下根據(jù)銀行法的相關法律,進行企業(yè)產(chǎn)權結(jié)構的完善與創(chuàng)新,并清理銀行的損失、恢復其金融功能的過程。

　　二、美國有關危機銀行救助重組的法律制度

　　在銀行不能支付到期債務、瀕臨破產(chǎn)而嚴重影響存款人利益時,各國都無一例外的規(guī)定了對該銀行的救助重組,并有相應的法律規(guī)制。危機銀行的救助的方案基本上包括資金上的救助和機構上的重組,美國也不例外,其對危機銀行的救助重組主要包括以下法律規(guī)制。

　　第一,對危機銀行的重組必須有一定的依據(jù)。美國非常注重對金融機構的日常監(jiān)管,對經(jīng)營不良的銀行進行改組整頓必須依據(jù)主管機關的日常監(jiān)督和審查時獲得的資料和數(shù)據(jù)。根據(jù)《1978年聯(lián)邦金融機構審查理事會法》,聯(lián)邦金融機構審查理事會統(tǒng)一對聯(lián)邦銀行、州立聯(lián)邦儲備成員銀行以及州立聯(lián)辦存款保險成員銀行等幾乎所有金融機構進行審查。理事會根據(jù)審查結(jié)果,對銀行做出評估,然后決定是否對銀行采取改組整頓措施。評估首先是對銀行運作的評估,確定一到五的等級,然后再根據(jù)運作評估做出綜合評級。運作評估有五個指標:資本充分性(Capital Adequacy)、資產(chǎn)質(zhì)量(As-set Quality)、管理(Management)、收益(Earning)、資產(chǎn)流動性(Liquidity);根據(jù)運作評估的結(jié)果,理事會做出五個等級,從綜合一級到綜合五級。綜合四級銀行有著一定程度的嚴重財務問題和綜合問題,這些問題必須盡快解決,否則會成為銀行的主要問題,不過在這種情況下還不能立即預見到銀行的倒閉。綜合五級銀行其財務問題嚴重,即將面臨倒閉。[2]

　　第二,美國并不對所有的危機銀行都進行重組,只有存在重組價值的情況下才會對其進行救助重組。決定救助重組前除了對單個銀行進行風險分析外,還要評估公眾對該銀行的依賴和需求程度并預測銀行倒閉對金融界的影響。如1955年美國《聯(lián)邦存款保險法》第13條規(guī)定的“不可缺少”原則(essentiality rule),即如果瀕臨破產(chǎn)的金融機構在當?shù)靥峁┤�面的金融服務、是當�(shù)夭豢扇鄙俚慕鹑跈C構時,該金融機構就可以免于破產(chǎn),接受一系列的救助重組。之后1984年對美國大陸伊利諾斯銀行的救助,成功的保護了當時占10%的投�？�,也保護了投保對象以外的存款。使得“不可缺少”原則向“太大不能倒”原則轉(zhuǎn)變,這是“太大不能倒”原則的第一次使用[3]。而1991年美國《聯(lián)邦存款保險公司改善法(FDICIA)》則廢除了“太大不能倒”原則。只有在不保護保險對象外,存款可能引發(fā)系統(tǒng)性危機時才給予收購、繼承或資金援助。[4]同時提出了處理成本最小化原則,即對銀行的救助前會比較救助費用和破產(chǎn)清算后清償費用,前者大于后者,則聯(lián)邦保險機構一般不會采取救助措施。第三,美國會根據(jù)銀行問題的嚴重程度采取不同的救助重組措施。在監(jiān)管機構對銀行審查評級時發(fā)現(xiàn)了銀行較嚴重的問題時,美國銀行監(jiān)管機構會對該銀行提出正式或非正式的警告,并要求銀行高層主管做出解釋和采取相應的措施,甚至可以向監(jiān)管對象發(fā)出禁止令或?qū)τ嘘P人員停職的命令。但對問題極其嚴重,采取救措施無力的,則讓它退出市場。對問題比較嚴重,但仍有希望救助的則采取積極的救助措施。

　　救助措施主要包括資金上的支持和促成機構重組。對面臨破產(chǎn)的銀行,美國監(jiān)管機構首先會對其進行各種形式的資金救助,最典型的就是1984年對大陸伊利諾斯銀行注入約55億美元的資金救助。對于機構重組,首要方式是由一家健康的銀行在無第三方的幫助下購買面臨倒閉的銀行,承接該銀行全部債權債務,這種方式又被稱為“購買與承接”(Purchase And Assumptions),也即我們所陳的并購方式。這種方式的好處在于方便有效,在無需創(chuàng)建新的法律實體的同時,不僅能為健康銀行開拓更新更廣的市場,也保留了原來危機銀行的業(yè)務,可以有效的避免可能進一步引起的金融危機。當無法安排這種方式時,聯(lián)邦存款保險公司通常會采取另外措施,即設置一個過渡安排法案,建立橋梁銀行(BridgeBank)或新銀行(New Banks),這是對危機銀行救助的一種臨時機構,以其來接管危機銀行的運營并盡量維持銀行的價值,與此同時,接管者在有限的時間內(nèi)(一般是兩年)要積極尋找長久的解決方案。

　　三、我國銀行重組的立法現(xiàn)狀和實踐經(jīng)驗

　　中國銀行的倒閉不再是遙不可及的神話,1999年1月16日廣東國際信托投資公司正式被宣告破產(chǎn),這是新中國第一家正式宣告破產(chǎn)的金融機構。在此之前,中銀信托投資公司、中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、海南發(fā)展銀行和中國新技術創(chuàng)業(yè)投資公司也先后被接管、重組或關閉,其中有成功也有失敗,廣東發(fā)展銀行對中銀信托投資公司的收購即是成功的,避免了中銀信托投資公司破產(chǎn)而產(chǎn)生的社會負面影響,又使廣東發(fā)展銀行業(yè)務突破了地域限制。但海南發(fā)展銀行兼并重組海南城市信用社,不僅沒有成功,方而連海南發(fā)展銀行也遭擠兌,被迫關閉。從我國對危機銀行的處理過程可得出:第一,重組是解決危機銀行可能帶來系統(tǒng)性風險的有效措施,適用得當可以獲得”雙贏”的效果,不僅能解決了危機銀行的問題,還有利于參與重組的另一方銀行擴展了業(yè)務領域。第二,法律應對重組的標準作相應的規(guī)定。并非任何銀行在危機時都可以通過重組獲得重生。對于那些問題嚴重,即使花費了大量成本救助也不見得有效的銀行應當盡早淘汰。我國也不應固守安全而忽略了成本與效率問題。第三,危機銀行重組對象選擇應慎重,不是任何銀行都有能力承受危機銀行的問題的。第四,危機銀行的重組不僅國家財務要援助,還要鼓勵私人資本的參與,這樣可以節(jié)約國家的財政支出。以上都在現(xiàn)實中為危機銀行的機構重組奠定了實踐性的基礎,但是縱觀我國法律,涉及銀行重組的立法僅有《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條和39條,并且內(nèi)容簡要概括,不具有可操作性:第一,重組標準不明確,對重組、接管和破產(chǎn)之間的界限,法律沒有明確規(guī)定�！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》只規(guī)定“銀行業(yè)金融機構已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機、嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的,國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以依法對該銀行業(yè)金融機構實施接管或者促成機構重組”,何為“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機”,法律應對其做出判斷標準;第二,危機銀行的機構重組多采用兼并和收購的方式,但我國缺乏專門的銀行并購立法,雖然我國現(xiàn)有的法律涉及銀行并購的規(guī)定有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《公司法》以及《證券法》等,但都不具有可操作性。

　　四、我國危機銀行機構重組的立法構思

　　(一)救助重組的依據(jù)和前提條件

　　《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定的銀行機構重組的前提條件是已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的。但這一規(guī)定不具有可操作性,筆者認為促成危機銀行機構重組的前提應符合以下條件:第一,銀行經(jīng)營時出現(xiàn)實際的經(jīng)營危險和可預見的危機,這可用四個平行要素來評估問題的嚴重性——危機對公眾信心的影響、對銀行流動資金的影響、對銀行償債能力的影響以及對其他銀行的牽連。一般情況下,銀行是否滿足上述條件的認定依據(jù)是銀行監(jiān)管部門在預防性監(jiān)管措施下頒布的經(jīng)營風險指標以及行業(yè)的一般經(jīng)營水平。我國商業(yè)銀行可借鑒美國的綜合評級制度,制定符合我國實際的,考慮銀行資本、資產(chǎn)、管理、收益和流動性等多種因素在內(nèi)的綜合評級體系,確定我國銀行的風險狀況,作為重組的標準。第二、遵循安全性和成本最小化相結(jié)合的原則,即在確定是否救助重組時,除了安全方面的考慮外,還要評估救助重組的成本以及重組后銀行繼續(xù)經(jīng)營的價值是否大于破產(chǎn)清算的價值。對于那些問題嚴重,即使花費了大量成本救助也不見得有效的銀行應當盡早淘汰。“對銀行體系穩(wěn)健的最簡明和最經(jīng)濟以及最有效的方法就是盡早清退不能繼續(xù)經(jīng)營的銀行。”

　　(二)啟動重組程序的啟動者

　　對于重組啟動人各國是有不同規(guī)定的,主要有監(jiān)管機構、銀行自身和債權人�？紤]到債權人提起可能會出于自身考慮,而草率的提起重組可能使問題銀行加劇危機陷入擠兌的危險。因此有些國家規(guī)定只有監(jiān)管機構才能提起。監(jiān)管機構所處的位置和職責使其更具宏觀的眼光,自然可提出救助重組要求。但借鑒于破產(chǎn)法,筆者認為也應當允許債權人和銀行機構本身提出重組申請。首先銀行最了解自身財務和經(jīng)營狀況,尤其是在監(jiān)管機構沒有發(fā)現(xiàn)問題時,銀行自身若能提起救助重組申請,這樣有助于盡早解決問題。而債權人尤其是存款數(shù)額較大的債權人,因其利益與銀行經(jīng)營狀況緊密相連,自然會很關注銀行狀況,若銀行監(jiān)管機構沒有發(fā)現(xiàn)問題而銀行出于自身利益的考慮不愿意提起重組申請時,由這部分人提起也有助于盡早發(fā)現(xiàn)問題,此時他們會先對銀行進行評估認定重組后繼續(xù)經(jīng)營的價值是否大于清算的價值,答案是肯定的話,銀行、債權人便可能協(xié)商共同對銀行進行重組。監(jiān)管機構對其干預便不會太多。

　　(三)重組實施機構

　　從國外銀行法看,危機銀行的重組一般由銀行監(jiān)管機構來實施,如美國有雙重銀行監(jiān)管體系,一是聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構,負責監(jiān)管國民銀行和參與存款保險的州立銀行,包括貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(FED)和聯(lián)邦存款保險公司(FDIC);二是各州銀行監(jiān)管部門,負責監(jiān)管州立的,沒有參加存款保險的非會員銀行。[6]但對于銀行的關閉問題,只有被關閉的銀行的注冊機構——貨幣監(jiān)理署或州立銀行監(jiān)管當局才有權簽發(fā)關閉命令,而真正實施救助重組的機關是聯(lián)邦存款保險公司。我國銀行實際上也有雙重的監(jiān)管機構——中國人民銀行和國務院銀行監(jiān)督管理委員會。銀行監(jiān)管委員會是銀行主要監(jiān)管機構,對危機銀行的重組應當由其來負責。但危機銀行的救助重組往往伴隨著資金的救助,這就需要與中國人民銀行協(xié)同合作,這樣才能保證銀行的救助重組順利進行。

　　(四)機構重組措施

　　從國外立法看,危機銀行的救助重組主要包括資金上的援助和機構重組,兩者是協(xié)調(diào)進行的。而機構重組最普遍采用的方式是并購(M&A)方式。并購包括合并和收購兩種,所謂收購指的是一家健康銀行通過有償方式購買陷入危機銀行的全部或大多數(shù)股權,危機銀行的一切債權債務由收購方接收,被收購方消亡或成為其分支機構而繼續(xù)經(jīng)營,我國中銀信托投資公司的重組就是采用收購的方式。合并指兩個或兩個以上的銀行按照法律規(guī)定和協(xié)議而組成一個銀行的法律行為。包括吸收合并和新設合并。吸收合并也即兼并。新設合并即設立一家銀行合并危機銀行的全部債權債務。1994年日本的東京協(xié)和與安全兩家信用社發(fā)生經(jīng)營危機時所采取的做法便是如此。[7]

　　筆者認為我國危機銀行機構重組也應主要采取并購方式(M&A),從理論和實踐的經(jīng)驗來看,并購有以下優(yōu)點:第一,并購能使危機銀行機構實體得以基本保存,保持了金融服務的連續(xù)性,減少了對經(jīng)濟的沖擊,維護了公眾對銀行的信心,并能為進一步處理危機銀行的不良債權提供緩沖時間;第二,對于接收銀行而言,也在一定程度上可以擴展自己的業(yè)務范圍,并承接了危機銀行曾經(jīng)所擁有的、仍有相當價值的“商譽”;第三,對于監(jiān)管機構而言也是最省時省力的;第四,宏觀上講也有助于調(diào)整原有不合理的金融機構體系,優(yōu)化金融資源的配置。但遺憾的是,雖然我國現(xiàn)有的法律涉及銀行并購的規(guī)定有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《公司法》以及《證券法》等,這些規(guī)定都非常原則,《公司法》只是規(guī)定一般企業(yè)的合并分立,而商業(yè)銀行的合并分立不僅其程序有別于一般企業(yè),還需經(jīng)國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構審查批準。銀行并購的特色性需要制定配套的《銀行并購法》。

　　(五)重組后果規(guī)范

　　各國對重組后的立法都比較簡單,一般有兩種情況出現(xiàn):第一種是重組成功,即救助重組達到預期目的;第二種是失敗,這時應立即轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算程序。但依然存在轉(zhuǎn)換程序所要耗費的時間和成本。因此筆者建議,在銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會決定對危機銀行重組時應制定兩種計劃——重組計劃和清算計劃,這樣在重組失敗時就可以節(jié)省從重組到破產(chǎn)程序轉(zhuǎn)換所需的時間和成本。

　　五、結(jié)論

　　危機銀行的機構重組只有在健全規(guī)范的制度框架內(nèi)運行,才能保障重組并購雙方及其利害關系人的利益不受損害,我國銀行重組的制度建設落后于實踐發(fā)展的需要,更應該加強這方面的建設。危機銀行的機構重組不是一個獨立的環(huán)節(jié),它與接管、破產(chǎn)清算等是相銜接的,因此我國應當完善銀行整個市場退出的法律機制,保證危機銀行的重組能夠達到最好的效果。除此外,筆者認為我國應當引入早期糾正制度,對銀行出現(xiàn)問題時便開始采取有效措施以糾正,防止問題的進一步擴大。在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管核心原則》中便有類似的早期糾正措施。即在銀行問題相對較小時可以采取與管理層對話等非正式措施;在問題日益惡化,管理層對糾正措施要求置若罔聞時,管理機構便應當加大補救力度;當問題極端惡化時,便應當開始救助重組措施了。