宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中“政府失靈”的形成原因與防范

　　一、引言

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是為了矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的功能缺陷或市場(chǎng)失靈。但是,政府為此所采取的立法、行政管理以及各種經(jīng)濟(jì)政策手段,在實(shí)施過程中往往會(huì)出現(xiàn)各種事與愿違的結(jié)果和問題,最終導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效率低下和社會(huì)福利損失。也就是政府在力求彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的過程中，又不可避免的產(chǎn)生了一種缺陷，即政府活動(dòng)的非市場(chǎng)缺陷-“政府失靈”。目前，政府失靈被公認(rèn)為一種客觀存在的現(xiàn)象。因此，對(duì)于“政府失靈”現(xiàn)象、形成原因及防范措施的研究對(duì)我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)的意義。

　　二、政府失靈的內(nèi)涵

　　所謂政府失靈，是指政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不當(dāng)，未能有效克服市場(chǎng)失靈，卻阻礙和限制了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)關(guān)系扭曲,市場(chǎng)缺陷和混亂加重，以致社會(huì)資源最優(yōu)配置難以實(shí)現(xiàn)。具體來說,政府失靈表現(xiàn)為以下幾種情形：其一政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo);其二，政府干預(yù)雖達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)但成本高昂;其三，干預(yù)活動(dòng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)且效率較高但引發(fā)了負(fù)效應(yīng)。但政府失靈的衡量尺度并不像市場(chǎng)失靈那樣明確，因?yàn)檎�府干預(yù)經(jīng)濟(jì)往往不是為了實(shí)現(xiàn)靜態(tài)的“帕累托最優(yōu)”,而是為了爭(zhēng)取動(dòng)態(tài)的公平和效率。

　　三、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中“政府失靈”的形成原因

　　(一)政府行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益之間具有不一致性。政府制定各種干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策，都是建立在政府作為社會(huì)公眾利益代理人的基本假定基礎(chǔ)之上，其行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益相一致。然而，在現(xiàn)實(shí)中情況并非如此，因?yàn)檎�府不是超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的“萬能之神”，它由各個(gè)機(jī)構(gòu)組成，而各個(gè)機(jī)構(gòu)又是由各層官員組成的，無論是政府機(jī)構(gòu)，還是政府官員都擁有自已的行為目標(biāo)，也要追求自身利益。因此政府在制定和實(shí)施政策時(shí)，往往借社會(huì)公共利益之名而行行政機(jī)構(gòu)私利之實(shí)。同時(shí)，政府官員作為經(jīng)濟(jì)的人，以追求個(gè)人效用最大化或利潤(rùn)最大化為原則，他們會(huì)把追求個(gè)人私利的行為自覺或不自覺地融入制定的公共政策中，使其私利行為通過制定過程合法化。

　　(二)政府職能定位不當(dāng)。政府職能定位不當(dāng)?shù)脑�因在于：一是政府任意擴(kuò)大自己的職能范圍，濫用政府權(quán)力�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府干預(yù)、調(diào)控、管理經(jīng)濟(jì)的職能應(yīng)該是有限度的，受到約束的，但在政府實(shí)現(xiàn)其職能過程中，卻往往擴(kuò)大其職能范圍，恣意運(yùn)用政府權(quán)力，從而損害市場(chǎng)正常運(yùn)行的機(jī)理，反而致使市場(chǎng)運(yùn)行混亂，加劇資源配置的失衡、失效。因此，政府在履行政府職能是應(yīng)該遵循，首先，政府職能必須與政府能力和政府財(cái)政收入相適應(yīng)。其次，政府行為未能及時(shí)與政府職能更新同步，造成干預(yù)不足。再次，政府干預(yù)市場(chǎng)的一些政策手段之間存在相互牽制，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

　　(三)政府機(jī)構(gòu)的低效率。政府是一個(gè)非市場(chǎng)機(jī)構(gòu),其活動(dòng)屬于非市場(chǎng)活動(dòng)，其行動(dòng)結(jié)果屬于非市場(chǎng)產(chǎn)品，影響非市場(chǎng)產(chǎn)品需求和供給狀況的原因是比較復(fù)雜的，而且許多因素難以從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行度量，這就使政府或非市場(chǎng)機(jī)構(gòu)及其組織缺乏一種明確的投入-產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，這是與市場(chǎng)產(chǎn)品完全不相同的特性，正是這一特性導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)活動(dòng)低效率,并且這種低效率是從政府機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)和活動(dòng)方式之中產(chǎn)生的。政府機(jī)構(gòu)效率低下的原因是多方面的,概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，政府機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在存在競(jìng)爭(zhēng)性選舉的政體中,競(jìng)爭(zhēng)也是比較缺乏的,因?yàn)樵诿裰髡�體中由選民直接選舉的政府官員在政府工作人員中只占很少的比例,相當(dāng)多的政府官員因沒有選票的約束或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而缺乏改善行政效率的動(dòng)力，公務(wù)員受終身雇傭條件的保護(hù),而缺乏努力提高工作效率的壓力。其次，政府機(jī)構(gòu)缺少降低成本的激勵(lì)機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)一般不以贏利為目的,而以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為主，因而政府許多活動(dòng)大都不考慮成本，即使要計(jì)算成本也很難從量上進(jìn)行精確的計(jì)算。再次，政府機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府是非市場(chǎng)組織，因而市場(chǎng)中存在的各種經(jīng)濟(jì)約束，對(duì)政府大多失效。為了制約政府,有效地發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)功能,人們?cè)O(shè)置了各種監(jiān)督機(jī)制，這些監(jiān)督很可能因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制不健全和監(jiān)督信息不完備而失去監(jiān)督的效力與作用。

　　(四)尋租現(xiàn)象。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品，當(dāng)政府干預(yù)時(shí)就會(huì)形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。按照布坎南的定義，租金是交付給資源所有者款項(xiàng)中超過那些資源在任何可代替的用途中所得款項(xiàng)的那一部分，是超過機(jī)會(huì)成本的收入。尋租則是“用較低的賄賂成本獲得較高的收益和超額利潤(rùn)”(繆勒語)。各種尋租活動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)是顯而易見的，它們影響經(jīng)濟(jì)資源的合理配置，阻礙更有效的生產(chǎn)方式的實(shí)施，浪費(fèi)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源，破壞公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

　　四、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中“政府失靈”的防范

　　在我國(guó)建立社會(huì)注意市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府干預(yù)和調(diào)節(jié)都必不可少的，但政府干預(yù)由于存在上述缺陷產(chǎn)生政府失靈現(xiàn)象，因此，采取積極有效的對(duì)策與措施，對(duì)防止政府失靈有重要的意義。

　　(一)加快政府角色和職能轉(zhuǎn)變。要把自上而下逐級(jí)任命和發(fā)號(hào)施令的政治與行政管理機(jī)器,轉(zhuǎn)為面向市民和企業(yè)提供公共物品和公共服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)。朱镕基同志在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào):“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)管和公共服務(wù)上來。”因而,要打破生產(chǎn)公共產(chǎn)品的壟斷,在行政管理體制內(nèi)部建立起競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,消除阻礙政府效率的障礙。

　　(二)抑止機(jī)構(gòu)膨脹，提高政府效率。抑制機(jī)構(gòu)膨脹的具體措施包括：對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，把專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或自律性行業(yè)組織，大幅度裁減非常機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格把好國(guó)家公務(wù)員的入口關(guān)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)工作社會(huì)化，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)富余人員從事第三產(chǎn)業(yè)等。另外還必須規(guī)范官員的利益(包括利益補(bǔ)償機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、高薪養(yǎng)廉制度等)，加強(qiáng)對(duì)政府部門預(yù)算的監(jiān)督等。政府效率的提高除了從組織和人員因素考慮外還要建立快速、靈活的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。完善的信息網(wǎng)絡(luò)是政府制定和實(shí)施正確的經(jīng)濟(jì)政策、干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的重要前提條件，是提高政府效率的重要途徑。

　　(三)建立健全法律制度，規(guī)范政府行為。首先，通過立法來建立政府政策制定的規(guī)則和約束制度，使政府方案更合理，減少或避免公共決策的失誤。其次，通過立法來嚴(yán)格劃定政府活動(dòng)的范圍，使政府只能采取合理和適度的方式來干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)方式，決不能簡(jiǎn)單地替代或否定市場(chǎng)機(jī)制的作用，而是要盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，并要始終保持與市場(chǎng)機(jī)制作用相一致的原則。即使政府干預(yù)方式合理，其干預(yù)調(diào)節(jié)也要有一個(gè)合適的度，這樣才能達(dá)到矯正預(yù)期的目標(biāo)。再次，通過立法對(duì)政府在財(cái)政預(yù)算及公共支出方面加以約束，建立平衡預(yù)算、稅制選擇、稅收支出的限制措施來約束政府的財(cái)政預(yù)算及公共支出方面的特權(quán)，以規(guī)范政府的行為，抑止政府的擴(kuò)張。

　　(四)建立有效的事前事后監(jiān)督與約束機(jī)制。約束是一種反向激勵(lì)，沒有約束就沒有合理的行為，政府機(jī)構(gòu)也需要約束。從外部看，社會(huì)監(jiān)督與約束包括公眾監(jiān)督與約束、新聞媒介、輿論的監(jiān)督與約束以及社會(huì)組織的監(jiān)督與約束，譬如充分培育和發(fā)展民間協(xié)會(huì)、中介組織等社會(huì)團(tuán)體組織。從內(nèi)部看，主要是政府機(jī)構(gòu)由上至下的縱向監(jiān)督與約束和同級(jí)機(jī)構(gòu)之間的橫向監(jiān)督與約束。實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督與約束，一個(gè)重要前提是確定政府投入產(chǎn)出效率標(biāo)準(zhǔn)。投入由政府預(yù)算表現(xiàn)，政府的非市場(chǎng)行為使產(chǎn)出度量很困難。因此，最有效的方式只有對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督與約束，通過遏制政府預(yù)算增長(zhǎng)，防止政府機(jī)構(gòu)膨脹擴(kuò)張，以及由此造成的低效率。

　　五、結(jié)語

　　我們對(duì)于政府失靈的分析，并不是要否定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用，而僅僅是要指出政府行為的局限性，確定好政府的干預(yù)行為、范圍及方式。政府干預(yù)是一柄“雙刃劍”，要想有效配置資源，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)必須謹(jǐn)慎。在這一方面，我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家面臨著比資本主義國(guó)家更為艱巨和負(fù)責(zé)的改革任務(wù)，要想取得穩(wěn)中求進(jìn)的改革勝利，必須要有一個(gè)科學(xué)的制度選擇理論作為指導(dǎo)，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)揮出更大的效用。