簡(jiǎn)述規(guī)范與完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的有效策略

　　一、我國(guó)政府采購(gòu)制度的建設(shè)與發(fā)展

　　我國(guó)的政府采購(gòu)實(shí)踐是1995年從上海市開(kāi)始的。這項(xiàng)工作雖然起步晚，但發(fā)展迅速，成效顯著。政府采購(gòu)規(guī)模和采購(gòu)范圍都增長(zhǎng)很快。截至1999年，我國(guó)已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市開(kāi)展了政府采購(gòu)試點(diǎn)工作。1998年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模只有30多億元，2003年已經(jīng)達(dá)到了1660億元。2003年1月1日《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)步入依法運(yùn)行、快速發(fā)展的新階段。隨著政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展，改革成效逐步擴(kuò)大，政府采購(gòu)制度的積極作用進(jìn)一步得到體現(xiàn)：一是節(jié)約了資金，提高了資金使用效益。通過(guò)政府采購(gòu)制度的實(shí)施，根據(jù)各地的經(jīng)驗(yàn)，每年采購(gòu)資金節(jié)約率都在10%以上，據(jù)測(cè)算，2003年全國(guó)通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)共節(jié)約資金近200億元。2001年到2003年，通過(guò)政府采購(gòu)節(jié)約的資金至少在400億元以上。二是規(guī)范了采購(gòu)行為，促進(jìn)了廉政建設(shè)。在貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》的過(guò)程中，依法行政、依法管“采”的思想觀念和工作作風(fēng)正在形成。具體操作日益規(guī)范，隨意干預(yù)政府采購(gòu)活動(dòng)的行為逐步減少。政府采購(gòu)規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制在一定程度上遏制了違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，促進(jìn)了廉政建設(shè)。三是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的作用開(kāi)始體現(xiàn)。政府采購(gòu)制度的政策功能逐漸得以發(fā)揮，許多地區(qū)在采購(gòu)的具體活動(dòng)中，有關(guān)支持國(guó)內(nèi)企業(yè)和購(gòu)買國(guó)貨的條款越來(lái)越多，國(guó)貨意識(shí)、政策目標(biāo)意識(shí)在采購(gòu)活動(dòng)中越來(lái)越強(qiáng)。

　　建立規(guī)范的政府采購(gòu)制度，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的必由之路，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是反腐倡廉和整頓財(cái)經(jīng)秩序的重要配套措施。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立正處于由初創(chuàng)階段向全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，政府采購(gòu)制度改革工作雖然取得了較大進(jìn)展，但是政府采購(gòu)制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要做到既規(guī)范采購(gòu)，又體現(xiàn)效率，就必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，按照國(guó)際慣例，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)制度趨于完善與成熟。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)與政府采購(gòu)制度剛建立時(shí)相比已發(fā)生了很大變化，政府采購(gòu)制度在具體實(shí)施過(guò)程中暴露出的許多問(wèn)題已成為制約我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)與發(fā)展的障礙。一是政府采購(gòu)管理規(guī)范化建設(shè)滯后，現(xiàn)行的“統(tǒng)一采購(gòu)”的政府采購(gòu)管理模式造成了政府采購(gòu)效率低下和政府采購(gòu)管理上的許多漏洞與混亂。二是電子化政府采購(gòu)是政府采購(gòu)制度改革的必然趨勢(shì)。目前，國(guó)際上許多國(guó)家都已開(kāi)展了電子化政府采購(gòu)的實(shí)踐，與國(guó)際接軌，加強(qiáng)電子化政府采購(gòu)的研究，開(kāi)發(fā)電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)，提高政府采購(gòu)效率，盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)方式的轉(zhuǎn)型，是推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革過(guò)程必須完成的一項(xiàng)大的工程。三是我國(guó)已加入了WTO加入《政府采購(gòu)協(xié)議》也迫在眉睫，從政府到企業(yè)如何積極應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。四是由于政府采購(gòu)違規(guī)處罰力度較弱，缺乏正常有效的監(jiān)督檢查制度，政府采購(gòu)仍未真正實(shí)現(xiàn)從源頭上防治腐敗的“陽(yáng)光采購(gòu)”。策略

　　二、規(guī)范與完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的有效

　　1、在明確政府采購(gòu)模式的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)管理模式的轉(zhuǎn)變。目前，國(guó)際通行的政府采購(gòu)模式主要有三種：集中采購(gòu)、半集中采購(gòu)、分散采購(gòu)。結(jié)合我國(guó)的具體情況，其采購(gòu)模式的選擇宜采用集中和分散相結(jié)合，以集中為主的模式。隨著集中采購(gòu)范圍和規(guī)模的擴(kuò)大，政府采購(gòu)的管理模式必須由“統(tǒng)一采購(gòu)”模式向“分類采購(gòu)”模式轉(zhuǎn)變。政府采購(gòu)的統(tǒng)一采購(gòu)模式，指的是政府對(duì)于需要采購(gòu)的商品和勞務(wù)，不區(qū)分其性質(zhì)類別而按照統(tǒng)一的程序和方法(通常為公開(kāi)招標(biāo))進(jìn)行采購(gòu)和管理的模式;分類采購(gòu)則相反，它是將政府需要采購(gòu)的商品和勞務(wù)先按照其性質(zhì)分為不同的類別，然后再分別以不同的采購(gòu)程序和方法進(jìn)行采購(gòu)和管理的模式。

　　先從國(guó)外來(lái)考察，美國(guó)是采取分類采購(gòu)模式的典型國(guó)家。美國(guó)的聯(lián)邦政府采購(gòu)基于采購(gòu)性質(zhì)的不同，形成了民用部門采購(gòu)和軍事部門采購(gòu)兩大類別，并且兩大類別的政府采購(gòu)有著不同的立法體系、管理體系和采購(gòu)方法。從立法體系來(lái)看，軍事部門的采購(gòu)活動(dòng)依據(jù)的是武裝部隊(duì)采購(gòu)法和武裝部隊(duì)采購(gòu)條例，而民用部門的采購(gòu)活動(dòng)依據(jù)的則是一般性的政府采購(gòu)法律;在采購(gòu)主體方面，軍事部門采購(gòu)的主體是美國(guó)國(guó)防部，而民用部門采購(gòu)的主體則是美國(guó)財(cái)政部;在采購(gòu)的方式方法上，軍事部門的采購(gòu)有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，即出于國(guó)防安全的考慮傾向于采用談判而不是公開(kāi)招標(biāo)的方式，而民用部門的采購(gòu)則大都采用公開(kāi)招標(biāo)的方式。另外，美國(guó)的州政府和地方政府(都沒(méi)有軍事產(chǎn)品的采購(gòu)活動(dòng))，在采購(gòu)商品和勞務(wù)的過(guò)程中，也是要將采購(gòu)的商品和勞務(wù)區(qū)分為“政府使用”、“社會(huì)福利”、“市場(chǎng)設(shè)施”等幾大類別，由政府的相關(guān)采購(gòu)部門分別進(jìn)行采購(gòu)和管理。分類采購(gòu)的好處是可以依據(jù)采購(gòu)商品的不同性質(zhì)進(jìn)行不同管理，從而提高了政府采購(gòu)工作的效率和管理水平。

　　與美國(guó)相比較，我國(guó)正在建立的政府采購(gòu)制度所采用的是統(tǒng)一采購(gòu)模式，使得不同性質(zhì)的商品和勞務(wù)的政府采購(gòu)工作揉在一起。從中央政府的采購(gòu)工作來(lái)看，由于現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)并不適用于軍事采購(gòu)，造成了我國(guó)目前軍事部門的采購(gòu)工作在法律上仍是一項(xiàng)空白，這就違背了政府采購(gòu)制度法制化的根本要求，也就無(wú)法對(duì)中央政府采購(gòu)的商品和勞務(wù)進(jìn)行分類采購(gòu)和管理;再?gòu)牡胤礁骷?jí)政府的采購(gòu)工作來(lái)看，同樣沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)的商品和勞務(wù)進(jìn)行分類采購(gòu)和管理。所以今后一段時(shí)期，對(duì)于中央政府的采購(gòu)制度而言，應(yīng)該加快進(jìn)行軍事采購(gòu)的立法工作，賦予軍事采購(gòu)應(yīng)有的法律地位;而地方各級(jí)政府的采購(gòu)工作也應(yīng)逐步按照“行政采購(gòu)”、“教科文衛(wèi)采購(gòu)”、“社會(huì)福利采購(gòu)”和“市場(chǎng)采購(gòu)”等幾方面進(jìn)行分類采購(gòu)和管理。通過(guò)一系列的努力，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)制度由“統(tǒng)一采購(gòu)”模式向“分類采購(gòu)”模式的轉(zhuǎn)變從而大幅度提高我國(guó)政府采購(gòu)工作的效率和水平。

　　2、逐步推進(jìn)電子化政府采購(gòu)建設(shè)，提高政府采購(gòu)效率。政府采購(gòu)的工作效率在很大程度上依賴于采購(gòu)手段是否先進(jìn)和能否掌握足夠信息以形成競(jìng)爭(zhēng)。目前，預(yù)算單位提出的采購(gòu)物品的多樣性與政府采購(gòu)希望品牌、規(guī)格相對(duì)統(tǒng)一以形成批量的矛盾比較突出，由于沒(méi)有統(tǒng)一的政府采購(gòu)信息管理系統(tǒng)，采購(gòu)中心難以掌握足夠信息，在采購(gòu)中沒(méi)有足夠的選擇余地，不能形成充分的競(jìng)爭(zhēng)，在價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)方面難以達(dá)到最佳效果。

　　電子化政府采購(gòu)是以信息技術(shù)為支撐的政府采購(gòu)新方式。其核心內(nèi)容是打破了傳統(tǒng)采購(gòu)方式的時(shí)間和空間障礙，增強(qiáng)采購(gòu)信息透明度，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理和操作的電子化。為此，一方面要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為采購(gòu)信息透明化、擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模、實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理等提供技術(shù)支持;另一方面要逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)信息系統(tǒng)，電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)通常由信息發(fā)布系統(tǒng)、電子招標(biāo)系統(tǒng)、電子訂貨系統(tǒng)、電子合同系統(tǒng)、電子支付系統(tǒng)、供應(yīng)商注冊(cè)系統(tǒng)等組成。它的主要優(yōu)勢(shì)是，在經(jīng)濟(jì)效益方面，可以降低價(jià)格和管理成本，縮短了招標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間，減少了人為因素，增強(qiáng)了采購(gòu)及時(shí)性，提高了采購(gòu)準(zhǔn)確性和質(zhì)量，健全完善了統(tǒng)計(jì)體系。在監(jiān)督管理方面，實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程的公開(kāi)透明，減少了紙質(zhì)文件容易出現(xiàn)的錯(cuò)誤和人為因素，方便監(jiān)督。同時(shí)還可以打破地域限制，特別是為中小企業(yè)提供平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。目前，國(guó)際上許多國(guó)家都已開(kāi)展了電子化政府采購(gòu)的實(shí)踐。國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)增強(qiáng)了我國(guó)建立電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)的緊迫性。開(kāi)發(fā)電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)，可逐項(xiàng)、逐級(jí)建立，先進(jìn)行區(qū)域網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，待條件成熟時(shí)再實(shí)現(xiàn)全國(guó)乃至國(guó)際聯(lián)網(wǎng)。

　　3、立足于適度保護(hù)民族工業(yè)，做好政府采購(gòu)的開(kāi)放準(zhǔn)備。政府采購(gòu)被認(rèn)為是對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行保護(hù)的最后保留地，各國(guó)政府都盡量通過(guò)對(duì)本國(guó)采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)行保護(hù)、鼓勵(lì)，在政府采購(gòu)中優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品，以促進(jìn)本國(guó)民族工業(yè)的發(fā)展。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第十條明文規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”。保護(hù)民族工業(yè)，并不是狹隘的民族主義，而是出于對(duì)國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮;支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)，也不是人為地厚此薄彼，而是完善和鞏固社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的需要。

　　但是，我們也必須清楚地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)政府采購(gòu)最終將走向國(guó)際化。我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)承諾，在政府采購(gòu)中遵循透明度和最惠國(guó)待遇原則，并在加入后成為《政府采購(gòu)協(xié)議》的觀察員，一旦條件具備，將盡快開(kāi)始簽署《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判。目前，我國(guó)入世已經(jīng)3年了，歐美國(guó)家對(duì)我國(guó)履行人世承諾，盡快啟動(dòng)談判非常關(guān)注。因此，從維護(hù)我國(guó)政府信譽(yù)看，啟動(dòng)談判工作不會(huì)拖得太久。所以，做好政府采購(gòu)的開(kāi)放準(zhǔn)備，充分利用從現(xiàn)在到正式開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的時(shí)間差鍛煉和培訓(xùn)國(guó)內(nèi)企業(yè)，逐步適應(yīng)國(guó)際慣例，以開(kāi)放的姿態(tài)迎接國(guó)際挑戰(zhàn)，也是有必要的。

　　所以，對(duì)民族工業(yè)的保護(hù)只能是適度的保護(hù)，而不是完全的保護(hù)。必須嚴(yán)格區(qū)分保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和地方保護(hù)主義，反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。在開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)時(shí)采用非歧視性原則，一方面有利于擴(kuò)大我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易;另一方面，對(duì)國(guó)有企業(yè)和民族經(jīng)濟(jì)也會(huì)形成一定的壓力，促使其面向市場(chǎng)，不斷改進(jìn)技術(shù)和加強(qiáng)管理，進(jìn)行戰(zhàn)略性改進(jìn)，從整體上提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民族經(jīng)濟(jì)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，從而在世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地。因此，對(duì)民族產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)的時(shí)候要從全局出發(fā)，擇優(yōu)保護(hù)，避免地方保護(hù)。該開(kāi)放的一定要開(kāi)放，該保護(hù)的才保護(hù)，通過(guò)規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，促使我國(guó)政府采購(gòu)制度進(jìn)一步趨于健全和完善。

　　4、強(qiáng)化制約機(jī)制，防范和抑制政府采購(gòu)中的腐敗現(xiàn)象。政府采購(gòu)被稱為從源頭上防治腐敗的“陽(yáng)光采購(gòu)”。之所以天然具有防腐功能，原因首先在于采購(gòu)主體分權(quán)制衡，存在互相監(jiān)督制約的機(jī)制;其次在于公開(kāi)信息，公平競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法暗箱操作;三是在于嚴(yán)格按程序運(yùn)作，按標(biāo)準(zhǔn)衡量取舍，從而保證了公平公正。以上三方面應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)整體，互相牽制，互相彌補(bǔ)，可以說(shuō)缺一不可。但我國(guó)目前政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這個(gè)境界。依靠政府采購(gòu)來(lái)遏制公共支出腐敗，目前還有許多工作要做，首先應(yīng)當(dāng)解決好權(quán)力過(guò)于集中、有法不依和監(jiān)督不力的問(wèn)題，否則，政府采購(gòu)可能成為由“許多人的小腐敗變成少數(shù)人的大腐敗”。一是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成管理、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)互不隸屬、沒(méi)有其他制約關(guān)系的分權(quán)格局，以使各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)地位平等，互相之間敢于開(kāi)展監(jiān)督，從而確保制約有力，監(jiān)督到位，避免一權(quán)獨(dú)大。二是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法律的嚴(yán)肅性，對(duì)有法不依等違法行為不論是否造成后果，都要認(rèn)真查處，不能因?yàn)闆](méi)有后果而姑息遷就。具體到政府采購(gòu)問(wèn)題上，當(dāng)前要突出強(qiáng)調(diào)程序的嚴(yán)肅性，對(duì)違反程序的行為，無(wú)論后果如何，都要按違法行為嚴(yán)肅處理。通過(guò)維護(hù)程序的嚴(yán)肅性，保證政府采購(gòu)的公平和公正。三是要加強(qiáng)監(jiān)督力量。政府采購(gòu)發(fā)生腐敗行為，最終損害的是納稅人的利益，廣大群眾作為納稅人，應(yīng)當(dāng)成為最認(rèn)真的監(jiān)督者。但監(jiān)督作為一種有風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)，不能總是動(dòng)員群眾義務(wù)奉獻(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)采用重金獎(jiǎng)勵(lì)等方式發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。四是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)采用舉證倒置。當(dāng)投標(biāo)人舉出可以成立的疑點(diǎn)后，法庭應(yīng)當(dāng)責(zé)成招標(biāo)方拿出能夠澄清疑點(diǎn)的證據(jù);如果證明不了，就要對(duì)其深究或判其敗訴。