皖中農(nóng)村調(diào)查：后稅費時代如何改善基層治理

　　摘要：該村在決定低保對象時，不按預(yù)訂程序走，既不在村組內(nèi)公開評選，也不進行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關(guān)系戶。

　　在免除農(nóng)業(yè)稅費之前，一般都認為，造成農(nóng)村干群關(guān)系緊張的主要原因是群眾稅費負擔(dān)過重，取消農(nóng)業(yè)稅費之后，干群關(guān)系狀況將大大改善。但剛過去的夏天，我們在皖中江淮地區(qū)農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，雖然國家取消了農(nóng)民的稅費負擔(dān)，同時還向農(nóng)村投入大量的財政補貼，但干群之間的矛盾并未緩和。至少，我們在趨于原子化的皖中農(nóng)村看到的現(xiàn)象如此。

　　村民對村干部不信任，主要原因是村莊公共事務(wù)幾近無人過問，低保名額分配也很不公平。筆者調(diào)查的村莊尤其典型。

　　該村在決定低保對象時，不按預(yù)訂程序走，既不在村組內(nèi)公開評選，也不進行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關(guān)系戶。

　　該鎮(zhèn)干部反映，現(xiàn)在一半以上的上訪是低保問題。低保的錢數(shù)并不多，每人每年1000～2000元不等。但村民認為，“為什么不該有的卻拿了，該得的卻沒有得到？”

　　2002年安徽稅費改革后，當(dāng)?shù)卮迩f的公共物品建設(shè)也成為一大難題。

　　2008年，上級撥了17.8萬元對該村的一條水渠進行修理，但只用該水渠灌溉了一次，便出現(xiàn)了塌方現(xiàn)象。村民們說，修水渠時應(yīng)將原渠的淤泥全部清除，鋪上沙石料，再砌上水泥板�？墒┕し讲�沒有清淤，也沒有鋪墊沙石料，直接就在上面鋪了水泥板。在灌溉時，不斷有水滲漏下去，使得地基的支撐力不足，造成塌方。

　　不過，好在該地區(qū)財政反哺的力度還不小，還有錢修條水渠。周圍好些村莊的水渠早已年久失修，插秧都快插不上了。低洼地的一些村莊，一到夏天雨水過大，就擔(dān)心生活發(fā)生困難……當(dāng)然，天旱了，群眾還害怕旱死了秧苗。

　　惠農(nóng)政策在有些地方并沒有使農(nóng)民得到實惠，還引發(fā)了新的干群矛盾。其原因何在？

　　其一，后稅費時代，越來越多的資源下鄉(xiāng)，村兩委的科層化程度也越來越高，而基層信息不對稱也越來越嚴重。這造成，一方面，縣鄉(xiāng)政權(quán)在客觀上不能對基層進行監(jiān)督，另一方面，基層群眾也無從爭取自己該得到的資源。

　　其二，信息不對稱在很大程度上為鄉(xiāng)村保持合謀提供了客觀便利。而且，稅費時代的鄉(xiāng)村利益共同體依然存在，隨著資源下鄉(xiāng)力度的加大，可能更加嚴重。鄉(xiāng)村兩級為完成上面的各項指標考核任務(wù)，內(nèi)部也缺乏自我監(jiān)督的動力。

　　其三，鄉(xiāng)村社會在經(jīng)歷了三十年的市場化之后，愈發(fā)地趨向于原子化狀態(tài)，村民之間的關(guān)聯(lián)程度下降，村莊內(nèi)部的權(quán)威結(jié)構(gòu)解體，可以對村兩委形成約束的結(jié)構(gòu)性力量消失。

　　在這樣的情況下，村莊趨向于形成一種威權(quán)結(jié)構(gòu)，對上承接國家下鄉(xiāng)的資源，完成上級政府要求的形式化指標，對下則忙于動用各種手段安撫或擺平村莊內(nèi)部的不滿力量。于是，只要國家監(jiān)管不嚴，展現(xiàn)出來的要么是面子工程，要么是上訪。

　　當(dāng)然，這種鄉(xiāng)村社會的無治理現(xiàn)象的嚴重程度，會由于村莊內(nèi)部的原子化程度和國家資源下鄉(xiāng)力度的強弱而有所不同。

　　如果不改善基層的治理狀況，隨著村莊原子化進程的繼續(xù)和國家資源反哺強度的增加，恐怕這種村莊權(quán)威結(jié)構(gòu)和無治理的局面會成為一種普遍現(xiàn)象。

　　如何應(yīng)對這一難題？

　　首先，應(yīng)推進政府的扁平化變革，如目前正在進行的省管縣改革，并積極利用現(xiàn)代技術(shù)手段來強化對基層政權(quán)的監(jiān)管，弱化科層制的信息不對稱困境，保證各項惠民政策指標真正達標。這在一定程度上可以起作用。

　　其次，打破基層的部門分立體制。一方面，打破基層部門的利益格局，減少部門間的協(xié)商成本，另一方面，也為統(tǒng)籌利用國家反哺資源提供機遇。

　　再次，推進基層政權(quán)民主建設(shè)，用程序民主來保障實質(zhì)民主，增加權(quán)威管理的尋租成本和機會成本。關(guān)鍵是要保證村莊內(nèi)部各個利益群體都能參與決策，使群眾的聲音能夠得到有效表達。目前正在河南全省推行的河南省鄧州市的“4+2”工作法可以借鑒。

　　最后，限制或禁止在城鎮(zhèn)買房的“村民”參加村兩委競選。由于大多數(shù)致富的村干部要么已經(jīng)在城鎮(zhèn)買了房，要么準備將來“撈足了”到城鎮(zhèn)買個房子(別墅)頤養(yǎng)天年。這種現(xiàn)象的增加，只會加劇城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的惡化。

　　當(dāng)然，村莊的內(nèi)部治理，是上級政策與鄉(xiāng)村社會內(nèi)部各種因素復(fù)雜博弈的互動過程。密切關(guān)注鄉(xiāng)村現(xiàn)實社會的動態(tài)變遷，堅持從群眾中來，到群眾中去的路線，深入基層做調(diào)查，我們才可能求得這一時代困境的解題之策。